forgionegianluca

 

Una volta approvato il rendiconto di esercizio, è necessario procedere al ricalcolo delle capacità assunzionali per il personale a tempo indeterminato ai sensi dell’art. 33 del DL n. 34/2019.

L’asseverazione dell’organo di revisione è funzionale ad assicurare in concreto la sostenibilità della maggiore spesa di personale

L’asseverazione dell’organo di revisione sul rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio ai sensi dell’art. 33 del DL n. 34/2019 deve essere rilasciata in sede di esame del fabbisogno del personale nella sezione Organizzazione e capitale umano del PIAO.

 

SENTENZA

nel giudizio iscritto al n. 755/SR/DELC del registro di segreteria, sul

ricorso proposto, ex art. 11, co. 6, lett. e), del codice di giustizia

contabile, dalla Regione Lazio (C.F. n. 80143490581), con sede legale

in Roma, via Cristoforo Colombo n. 212, in persona del Presidente e

legale rappresentante pro tempore, On.le Nicola Zingaretti,

rappresentato e difeso dal prof. avv. Aristide Police (C.F.

n. PLCRTD68E10F839F) giusta delega in calce al ricorso, in virtù di

delibera della Giunta regionale della Regione Lazio del 26 ottobre 2021, n. 711, ed elettivamente domiciliato presso il suo

studio, in Roma, al viale Liegi, n. 32, il quale dichiara di voler ricevere

tutte le comunicazioni relative al presente giudizio all’indirizzo di

p.e.c. aristidepolice@ordineavvocatiroma.org ed al numero di fax

0699291244

avverso

la decisione della Sezione regionale di controllo per il Lazio,

n. 109/2021/PARI del 18 ottobre 2021, nella parte in cui non è

disposta la parifica delle poste passive, per complessivi

€ 21.478.581,33, concernenti impegni di spesa per il trattamento del

personale oltre il limite del 100% del turn over, in assenza degli

equilibri prospettici di bilancio, ai sensi dell’art. 33, co. 1, del d.l.

n. 34/2019 e dei «fondi vincolati» di cui alla «Riga C», per impropria

destinazione di una parte del c.d. extragettito di cui all’art. 2, co. 6, del

d.l. n. 120/2013, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e

consequenziale.

VISTO il ricorso;

VISTI i decreti presidenziali di fissazione dell’odierna udienza,

di composizione del Collegio e di nomina del relatore del presente

giudizio;

ESAMINATI gli atti e i documenti di causa;

UDITI, nell’udienza pubblica del 2 febbraio 2022, svolta in

videoconferenza, con l’assistenza del segretario di udienza, sig.ra Rita

D’Innocenzo, il relatore, consigliere Vanessa PINTO, l’avv. Aristide

POLICE per la parte ricorrente ed il pubblico ministero, nella persona

2 del vice Procuratore generale dott.ssa Paola BRIGUORI;

RITENUTO in

FATTO

1. Con la decisione n. 109/2021/PARI, depositata in data

18 ottobre 2021, la Sezione regionale ha parificato il Rendiconto

generale della Regione Lazio per l’esercizio 2020, con i relativi

allegati, approvato con delibera di Giunta regionale n. 231 del

30 aprile 2021, nelle sue componenti del conto del bilancio e dello

stato patrimoniale, ad eccezione delle partite e dei prospetti del conto

del bilancio qui di seguito elencati:

«1. residui attivi del capitolo E225259 per € 15.000.000,00, per difetto di

esigibilità;

2. poste passive, per complessivi € 21.478.581,33, concernenti impegni di

spesa per il trattamento del personale oltre il limite del 100% del turn over,

in assenza degli equilibri prospettici di bilancio ai sensi dell’art. 33, co. 1, del

d.l. n. 34/2019, nei termini e per gli effetti di cui in parte motiva;

3. poste passive, correlate ad impegni sul cap. S11403, per € 580.390,61

relative al trattamento retributivo del personale di Lazio Ambiente S.p.a.

comandato presso la Regione, nei termini e per gli effetti indicati in

motivazione;

4. le componenti per vincoli e accantonamenti del quadro riassuntivo del

risultato di amministrazione, per gli importi qui di seguito indicati:

4.1. il fondo crediti di dubbia esigibilità, nella parte in cui non contabilizza

un accantonamento tale da raggiungere almeno € 165.000.000,00

complessivi, con conseguente irregolarità dei correlati prospetti dimostrativi;

3 4.2. “altri accantonamenti” per passività potenziali, nella parte in cui non

contabilizza un accantonamento tale da raggiungere almeno

€ 177.000.000,00 complessivi;

4.3. “fondi vincolati” di cui alla “Riga C”, nella parte in cui non contabilizza

in aumento almeno € 236.825.621,41 per impropria destinazione di una

parte del cd. extragettito di cui all’art. 2, co. 6, del d.l. n. 120/2013»;

1.2. Per effetto di tali eccezioni, la Sezione non ha parificato «il saldo

finale di equilibrio di cui alla lettera E del quadro riassuntivo del risultato di

amministrazione [--] per gli effetti e per gli importi di cui ai precedenti punti

(1) e (4) della presente decisione” ed ha richiesto all’Ente di adattare lo

schema di rendiconto 2020, “prima della presentazione dello stesso al

Consiglio regionale, in modo da rettificare i saldi esposti nel prospetto

dimostrativo del risultato di amministrazione e, in particolare, il saldo

riassuntivo di equilibrio di cui alla lettera E, con ogni conseguenza di legge,

anche ai sensi dell’art. 42, del d.lgs. n. 118/2011, derivante dalla rettifica del

risultato di amministrazione» (par. 5, decisione).

2. L’odierno giudizio è stato promosso dalla Regione Lazio, con

ricorso depositato in data 17 novembre 2021, per l’annullamento e la

riforma della predetta decisione, limitatamente alla parte in cui

esclude dalla parifica le poste passive ed i fondi vincolati di cui,

rispettivamente, ai punti 2 e 4.3. del dispositivo, nonché di ogni altro

atto presupposto, connesso e consequenziale.

Al fine di meglio inquadrare le questioni oggetto dell’odierno

giudizio, si ritiene opportuno riportare – per le linee essenziali- il

percorso argomentativo seguito dalla Sezione regionale con

4 riferimento ad entrambi i decisa oggi impugnati.

2.1. Con il punto n. 2 del dispositivo, la Sezione regionale non ha

parificato gli impegni di spesa di personale, per complessivi

€ 21.478.581,33, per violazione della regola del turn over al 100%, in

mancanza degli equilibri prospettici di cui all’art. 33, co. 1, del d.l.

n. 34/2019.

Tale articolato normativo consente alle Regioni di ampliare - a

determinate condizioni - la propria capacità di spesa per assunzioni

di personale a tempo indeterminato sulla base del criterio (più

espansivo) della sostenibilità finanziaria. Tra queste condizioni

rientra «il rispetto dell’equilibrio pluriennale asseverato dall’Organo di

revisione».

La Sezione regionale, nel caso di specie, ha ritenuto mancante tale

presupposto, sulla base delle seguenti circostanze e considerazioni:

- la mancanza dell’atto di asseverazione dell’Organo di revisione e la

trasmissione, in sua vece, del parere positivo, del medesimo Organo

di revisione, sugli equilibri di bilancio 2020-2022 e 2021-2023 allegati

ai rispettivi bilanci di previsione nei termini e per i fini di cui al d.lgs.

n. 118 del 2011;

- la circostanza che, considerata la specificità di bilancio dell’Ente, tali

prospetti dimostrativi non fossero idonei «a rappresentare nella sua

interezza il complesso fenomeno degli equilibri di bilancio che ha il suo

principale corollario applicativo nelle coperture finanziarie»;

- che il «bilancio regionale si trova in una fase di ripiano di due disavanzi:

quello sanitario, emerso nel 2007, e quello c.d. di parte corrente, emerso in

5 epoca successiva, per il quale è previsto un piano di rientro di durata

ventennale, ai sensi del d.l. n. 78/2015»;

- che «a differenza delle altre Regioni, il Lazio è connotato dalla sussistenza

di un debito da finanziamento di eccezionale consistenza, pari a quasi

23 miliardi di euro al 31 dicembre 2020, la metà del quale derivante dalle

anticipazioni di liquidità, il cui rimborso della quota capitale, pure di

rilevante entità, è attualmente sospeso ma riprenderà a decorrere dal 2023,

sempre che non sopravvengano novità normative».

- che l’orizzonte temporale da considerare ai fini dell’equilibrio

prospettico non è triennale, ma quinquennale, e ciò in coerenza con il

contesto della normativa in cui si colloca (art. 33, co. 1 e decreto

attuativo) che considera per il rientro nella “soglia” un orizzonte

temporale quinquennale (2020–2024) prevedendo inoltre

adempimenti, in termini di eventuale turn over rafforzato al 30%, per

il successivo quinquennio 2025–2030;

Alla luce di tali valutazioni, ha ritenuto che - ai fini della sussistenza

o meno dell’equilibrio pluriennale del bilancio - dovesse verificarsi

l’effettiva copertura finanziaria della spesa per rimborso della parte

capitale di finanziamenti in essere con il MEF, che riprenderà a

decorrere dal 2023 per l’importo di circa 352 milioni ed a rate crescenti

sino al 2045.

All’esito dei riscontri forniti dalla Regione, la Sezione regionale - alla

luce dell’analisi condotta “tenuto conto del livello eccezionalmente elevato

del debito finanziario regionale, pari a circa 22,7 miliardi di euro al 31

dicembre 2020, di un sottodimensionamento del FCDE e di persistenti

6 criticità della riscossione dei residui extratributari, a seguito di articolato

contraddittorio con l’Amministrazione regionale” - è giunta alla

conclusione “della assenza di una adeguata copertura finanziaria di tale

spesa pluriennale, e quindi del rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio,

con conseguente impossibilità di incrementare la spesa del personale per

assunzioni a tempo indeterminato, rispetto a quella registrata nell’ultimo

rendiconto approvato (2019)” (par. 2 della decisione).

Ha rilevato, quindi, doversi applicare – nel 2020 e sino a sua diversa

valutazione – il diverso parametro di calcolo di cui all’art. 3,

co. 5sexies, del d.l. n. 90 del 2014.

Per l’effetto non ha parificato gli impegni di spesa per violazione della

suddetta regola del turn over, per l’importo corrispondente

all’incremento di spesa di personale a tempo indeterminato

impegnata nel 2020, rispetto al 2019, senza altra conseguenza né in

termini restitutori, né di effetti sui saldi del prospetto dimostrativo

del risultato di amministrazione 2020.

2.2. Avverso tale decisum, l’odierno ricorrente ha eccepito l’erronea

applicazione dell’art. 33, co. 1, del d.l. n. 34/2019 e dell’art. 1, co. 5, del

d.l. n. 174/2012 per avere la Sezione regionale del Lazio ritenuto

insussistente l’equilibrio prospettico di bilancio.

In proposito viene lamentata l’irragionevolezza e la contraddittorietà

della motivazione, nella parte in cui non tiene conto del percorso di

risanamento intrapreso dalla Regione e delle coperture già reperite

per finanziarie i piani di rientro, per aver evidenziato ipotetiche

incertezze riguardanti eventuali modifiche normative e non aver

7 valorizzato il complessivo contesto di sviluppo economico e

finanziario.

Viene rilevata anche la violazione del principio dell'autonomia

organizzativa e finanziaria della Regione per effetto dell’applicazione

di un criterio di ragionevole certezza delle entrate fiscali irragionevole

e sproporzionato.

L’odierno ricorrente ritiene – in particolare- che l’analisi della Sezione,

pur muovendo da premesse corrette, ossia che il giudizio di parifica

implichi un controllo atto a presidiare un equilibrio effettivo del

bilancio, giunga a conclusioni che non coglierebbero nel segno.

Al riguardo, viene affermato che l’orizzonte temporale per la verifica

degli equilibri pluriennale è quello triennale, e non quello

quinquennale come invece prospettato dalla Sezione, e ciò avendo

riguardo alla coerenza di tale durata con quella dei piani dei

fabbisogni di personale e del bilancio di previsione.

Secondo l’Ente, quindi, la Sezione confonderebbe l’equilibrio

pluriennale richiesto ai fini dell’incremento della spesa con il concetto

di sostenibilità finanziaria.

Secondo questa prospettazione, gli equilibri di bilancio degli enti

territoriali, come la Regione, sono quelli calcolati esclusivamente

secondo le disposizioni di cui all’art. 40 del d.lgs. n. 118/2011, il cui

schema è rappresentato dal prospetto degli equilibri di bilancio di cui

all’allegato 9, con un orizzonte temporale triennale.

Altra cosa sarebbe la sostenibilità del bilancio che tiene conto di una

visione prospettica della situazione economico-finanziaria regionale

8 e che secondo la Regione non sarebbe suscettibile di essere trasfusa

sic et simpliciter nell’ambito della verifica degli equilibri pluriennale di

bilancio.

Secondo l’Ente, quindi, la Sezione aderirebbe ad un criterio

“eccessivamente restrittivo” di “ragionevole certezza della

sussistenza” dell’equilibrio di bilancio.

In quest’ottica, la circostanza che il bilancio si trova in una fase di

ripristino dell’equilibrio di bilancio perduto, non potrebbe

considerarsi sintomatica di un’irrimediabile debolezza finanziaria

regionale, assumendo invece rilievo decisivo il puntuale rispetto delle

scadenze dei piani di rientro, l’assenza di ulteriori disavanzi e

l’accelerazione impressa ai rimborsi.

Inoltre, il gettito più elevato, derivante dal venire meno delle

esenzioni dall’addizionale IRPEF ed IRAP, non presenterebbe

maggiori incertezze rispetto alle ordinarie entrate di natura fiscale, il

tutto avendo riguardo alla circostanza che il contesto regionale

beneficia della generale ripresa e crescita prevista per tutta l’economia

nazionale.

2.3. Con il punto 4.3. del dispositivo, la Sezione regionale non ha

parificato la voce fondi vincolati” di cui alla “Riga C”, nella parte in

cui non contabilizza un aumento di almeno € 236.825.621,41 per

impropria destinazione di una parte del c.d. extragettito di cui all’art.

2, co. 6, del d.l. n. 120/2013.

È giunta a tale decisum all’esito dei riscontri effettuati sull’utilizzo

delle risorse svincolate dalla destinazione sanitaria ai sensi del co. 6,

9 dell’art. 2 del d.l. n. 120/2013.

In particolare, secondo le verifiche effettuate, per effetto della

manovra fiscale 2020, su un ammontare complessivo di

€ 640.762.000,00 di risorse svincolate, in quanto eccedenti quelle

necessarie a coprire il suddetto disavanzo (c.d. extragettito), l’importo

di € 236.825.621,41 sarebbe stato utilizzato per il pagamento dei mutui

sanità non riferibili ai d.l. n. 35/2013 e d.l. n. 66/2014.

Al riguardo, in sede istruttoria, la Regione ha formulato specifiche

controdeduzioni, osservando, in particolare, «che i mutui del settore

sanitario sono stati contratti per far fronte ad attività intrinsecamente

connesse e funzionali all’erogazione di prestazioni sanitarie, pertanto, a

parere della scrivente Amministrazione, l’impiego della manovra fiscale

regionale per il pagamento degli oneri finanziari dei mutui della sanità,

appare in linea con gli utilizzi consentiti dal sopra citato d.l. n. 120/2013 e

s.m.i.. A dimostrazione che il finanziamento degli oneri connessi ai mutui

della sanità è sempre stato ricondotto alla gestione sanitaria, basti

considerare che lo stesso è inserito, a fini conoscitivi, nel perimetro sanitario,

in base a quanto previsto dall’art. 20 del d.lgs. n. 118/2011 e s.m.i. (omissis)

Ad ogni buon conto, anche volendo ricondurre il pagamento degli oneri legati

ai mutui della sanità al di fuori del perimetro sanitario, va comunque rilevato

che le disposizioni previste dall’art. 2, co. 6, del d.l. n. 120/2013 e s.m.i.

consentono che l’extragettito, una volta esaurita la destinazione a finalità

sanitaria, sia comunque utilizzabile per il finanziamento dei servizi pubblici

essenziali.

Con riferimento, infine, alla possibilità di finanziare gli oneri connessi alle

10 anticipazioni di liquidità con le risorse derivanti dalla manovra fiscale

regionale, si rappresenta che tali oneri sono interamente finanziati ai sensi

dell’art. 2 della legge regionale 29 aprile 2013, n. 2, mediante l’applicazione

delle misure previste dall’articolo 6, co. 1, lett. b) e c) del d.lgs. n. 68/2011.

Pertanto, non si è reso necessario utilizzare a tal fine le risorse

dell’extragettito».

La Sezione, non ritenendo convincenti le prospettazioni fornite

dall’Amministrazione, ha rilevato l’utilizzo di tale quota

dell’extragettito come non conforme ai vincoli di destinazione

codificati dalla norma in questione e, per l’effetto, ha dichiarato la non

parificazione delle suddette risorse richiedendo alla Regione di

«apporre un vincolo al risultato di amministrazione del rendiconto 2020, in

misura almeno pari a € 236.825.621,41».

2.4. La Regione ha impugnato tale diniego di parifica per erronea

applicazione dell’art. 2, co. 6, del d.l. n. 120 del 2013 e, in particolare,

per avere ritenuto non riconducibile all’ambito delle finalità assentite

dalla norma la riduzione del servizio del debito relativo ai mutui

contratti per la spesa sanitaria; per erronea applicazione dell’art. 1, co.

5, del d.l. n. 174/2012 non sussistendo i presupposti per negare la

parifica in presenza di decisioni amministrative che non determinano

un incremento della spesa; per violazione del principio di

proporzionalità in quanto il diniego di parifica si traduce in un

irragionevole aggravio del prelievo fiscale a carico della collettività.

3. L’odierno ricorrente ha concluso, quindi, chiedendo al Collegio di

«accogliere il presente ricorso e, per l'effetto, annullare i provvedimenti

11 impugnati nella parte in cui si nega la parifica delle poste passive, per

complessivi € 21.478.581,33, concernenti impegni di spesa per il trattamento

del personale oltre il limite del 100% del turn over, in assenza degli equilibri

prospettici di bilancio, ai sensi dell’art. 33, co. 1, del d.l. n. 34/2019 e dei

fondi vincolati di cui alla Riga C per impropria destinazione di una parte del

c.d. extragettito di cui all’art. 2, co. 6, del d.l. n. 120/2013; con ogni

conseguenza di legge anche in ordine alle spese di giudizio».

4. Con memoria depositata in data 21 gennaio 2022, la Regione Lazio,

nell’insistere sulle doglianze contenute nel ricorso, ha precisato di

essersi adeguata ai rilievi di cui ai punti sub 1, 3, 4.1 e 4.2 del

dispositivo della decisione.

Inoltre, con riferimento al diniego di parifica di cui al punto n. 4.3, ha

dichiarato di aver introdotto la modifica normativa “annunciata” in

sede istruttoria, al fine di adeguarsi ai rilievi della Sezione regionale.

Il recepimento dei suddetti rilievi è stato effettuato «a partire dal primo

documento contabile successivo al bilancio 2020, ossia quella dell’esercizio

corrente, di modo che le misure correttive, già adottate nel corso dell’esercizio

2021, spieghino immediato effetto sul ciclo continuo del bilancio».

Nell’ambito della memoria viene, inoltre, dato atto delle valutazioni

positive espresse dalle Agenzie di rating Moody’s (comunicato del 19

novembre 2021) e Fitch (comunicato del 30 novembre 2021) «in

relazione ai (sin troppo severi) giudizi espressi dalla Sezione rispetto

all’ipotizzato miglioramento del quadro economico regionale previsto per i

prossimi anni, con le intuibili ricadute positive sulle entrate regionali».

5. Con memoria depositata in data 21 gennaio 2021, la Procura

12 generale presso la Corte dei conti ha chiesto il rigetto del ricorso,

ritenendo infondate le doglianze dell’odierno ricorrente.

In particolare, con riferimento al diniego di parifica di cui al punto 2

del dispositivo, l’Organo requirente aderisce alle valutazioni

effettuate dalla Sezione regionale in ordine all’insussistenza degli

equilibri prospettici di bilancio, ai sensi dell'art. 33, co. 1, del d.l.

n. 34/2019.

Ritiene, al riguardo, che le argomentazioni della Regione – per

provare il rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio – invece di

affrontare l’incidenza della gravissima esposizione debitoria in cui

versa la Regione sulle possibili future assunzioni, si siano soffermate

su dati che, a suo parere, non assumono particolare rilievo se non

quello di avvalorare lo sforzo di risanare le finanze regionali.

In particolare, la Procura non ritiene che i mezzi di copertura indicati

per le suddette ulteriori spese, soddisfino il requisito della sufficiente

certezza.

Secondo l’Organo requirente, infatti, a fronte della notevole

esposizione debitoria, le intenzioni di abolire dal 2023 le agevolazioni

fiscali concesse nel 2017 a talune categorie di contribuenti per

acquisire maggiori entrate non «possono costituire un pilastro solido a cui

fare riferimento per gli equilibri di bilancio».

5.1. Anche con riguardo al punto 4.3. del dispositivo, la Procura

contabile condivide il decisum di non parifica della Sezione regionale,

osservando che l’importo di € 236.825.621,41 è stato impiegato per il

pagamento dei mutui sanità non riferibili ad anticipazioni di liquidità,

13 con chiara violazione del precetto normativo, ritenuto espresso in

termini inequivocabili nell’imporre un vincolo di destinazione

all'extragettito per spese extra sanitarie.

In proposito, ritiene infondate le doglianze della Regione,

evidenziando che la conseguenza della mancata parifica non è affatto

l’incremento di imposta dal 2022 (evenienza che ritiene, comunque,

non ipotizzabile in quanto le imposte presentano aliquote massime),

ma solo una diversa e corretta operazione contabile che prevede una

diversa ricollocazione in bilancio dell’extragettito, tenendo conto che

la copertura di quei finanziamenti diversi dalle anticipazioni di cui al

d.l. n. 35/2013 è già prevista e contabilizzata in quanto si tratta di

mutui pregressi.

6. All’udienza del 2 febbraio 2022, conclusa la relazione del magistrato

relatore, le parti sono intervenute illustrando le rispettive posizioni, a

tale fine richiamandosi, per ogni approfondimento, ai rispettivi atti di

causa e formulando le conclusioni ivi esposte.

7. Conclusa la discussione, il ricorso è stato posto in decisione ed è

stato risolto, all’esito della camera di consiglio, nei termini del

dispositivo letto a conclusione dell’udienza pubblica.

DIRITTO

1. Queste Sezioni riunite in speciale composizione sono chiamate a

giudicare in ordine al ricorso in epigrafe, proposto ai sensi dell’art. 11,

co. 6, lett. e) e dell’art. 123 del d.lgs. n. 174/2016 (codice di giustizia

contabile), avverso la decisione n. 109/2021/PARI pronunciata dalla

competente Sezione regionale nell’ambito del giudizio di parifica del

14 rendiconto generale della Regione Lazio per l’esercizio 2020.

1.1. Il giudizio di parifica regionale – pur costruito sull’architrave del

giudizio di parifica del rendiconto dello Stato (artt. 39-41 del testo

unico di cui al regio decreto n. 1214/1934) - ha un’autonoma

connotazione, finalisticamente volta a «rafforzare il coordinamento della

finanza pubblica, in particolare tra i livelli di governo statale e regionale, e di

garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza

dell'Italia all'Unione europea» (art. 1, co. 1 e co. 5, del d.l. n. 174/2012).

Tale obiettivo è perseguito mediante l’intestazione in capo alla Corte

dei conti di «(..) strumenti efficaci di sindacato sul rispetto del vincolo

gravante sul complesso dei conti pubblici, dalla cui sommatoria dipendono i

risultati suscettibili di comparazione per verificare il conseguimento degli

obiettivi programmati» (cfr. Corte cost. sentenza n. 40/2014).

Per espressa previsione di legge, il giudizio all’esame costituisce,

quindi, attuazione dei principi della Costituzione finanziaria

codificati negli artt. 81, 97, 100 e 119 della Costituzione.

Tale attività di riscontro consiste nel raffrontare «i fatti e gli atti dei quali

deve giudicare alle leggi che li concernono (sentenza n. 226 del 1976) […],

risolvendosi nel valutare la conformità degli atti che ne formano oggetto alle

norme del diritto oggettivo» (Corte cost., ex pluribus, sentenze n. 89 del

2017, n. 247, n. 235 e n. 215 del 2021).

L’oggetto del giudizio di parificazione è la legalità del rendiconto

generale dell’esercizio e, quindi, del correlato risultato di

amministrazione che ne rappresenta, in sintesi, l’epilogo.

Ha una funzione “accertativa”, di riscontro della conformità – in

15 termini di regolarità–legittimità – dei “fatti” contabili rappresentati

nel rendiconto rispetto ai parametri costituzionali ed alle norme

dell’ordinamento giuridico-contabile vigenti nell’esercizio analizzato.

L’esito di tale attività di riscontro è contenuto nell’ambito di una

“decisione”, equiparabile negli effetti e, quindi, nella forma e nella

sostanza, ad una sentenza, in quanto accerta e dichiara con una

pronuncia di tipo dicotomico - esclusivamente sulla base di parametri

normativi - la legittimità o meno del rendiconto e dei correlati effetti

sul risultato di amministrazione e, quindi, la sua parificazione o non

parificazione.

L’accertamento effettuato “fa stato” nei confronti delle parti, una

volta decorsi i termini di impugnazione del provvedimento davanti a

queste Sezioni riunite in speciale composizione (cfr., ex pluribus, Corte

cost. sentenza n. 18 del 2019)

In tal senso è la giurisprudenza costituzionale la quale ha

ripetutamente affermato che «compito della Corte dei conti, in sede di

parificazione del rendiconto generale delle autonomie territoriali, è accertare

il risultato di amministrazione, nonché eventuali illegittimità suscettibili di

pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli

enti»(ex plurimis, sentenze n. 138/2019, e n. 244/1995) e che «la

[parifica della] Corte dei conti è, sotto molteplici aspetti, analoga alla

funzione giurisdizionale, piuttosto che assimilabile a quella amministrativa,

risolvendosi nel valutare la conformità degli atti che ne formano oggetto alle

norme del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che non

sia di ordine strettamente giuridico. Il controllo effettuato dalla Corte dei

16 conti è un controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato, volto

unicamente a garantire la legalità degli atti ad essa sottoposti, e cioè

preordinato a tutela del diritto oggettivo» (cfr., ex plurimis, Corte cost.

sentenze n. 181/2015 e n. 89/2017).

1.2. Alla decisione viene allegata una Relazione, con diversa natura e

scopo.

Tale atto, infatti, assolve ad una funzione di referto, volta ad

informare l’assemblea legislativa e la collettività amministrata in

merito alla “sana gestione finanziaria” dell’esercizio, avendo

riguardo, in particolare, al “grado di conseguimento” degli obiettivi

programmati.

I due atti, seppure ontologicamente distinti, solo collegati dal comune

fine di rendere un’informazione completa in merito allo “stato” di

legalità del ciclo di bilancio ad una certa data (decisione) ed

all’”andamento” della gestione dell’esercizio (relazione).

Tale nesso di collegamento, lascia impregiudicata la loro diversa

essenza e funzione.

In quest’ottica, la decisione deve esporre ed argomentare “in via

autosufficiente”, sia pure sinteticamente, le ragioni di fatto e di diritto

alla base dei riscontri effettuati, potendo rinviare alla Relazione solo

per “ulteriori” elementi di dettaglio, non incidenti sul nucleo degli

accertamenti effettuati e sul relativo percorso argomentativo seguito.

Il giudizio di gravame davanti a queste Sezioni riunite ha per oggetto

la “decisione “assunta dalla competente Sezione regionale.

Si tratta di un giudizio eventuale, instaurato su istanza di parte, in

17 presenza di un doppio presupposto, soggettivo ed oggettivo.

Il primo, in quanto il giudizio deve essere “attivato” da un soggetto

che lamenta l’intervenuta lesione di un interesse protetto dalla legge,

per il quale è legittimato ad agire.

Il secondo è dato dalla pronuncia di accertamento emessa da una

Sezione regionale di controllo, non potendo essere attivato un

giudizio su un accertamento non effettuato dalla Sezione regionale

(SS.RR. sent. n. 32/2020/EL).

1.3. Anche l’ambito cognitivo è sottoposto ad un doppio perimetro.

Il primo è costituito dall’oggetto concreto della decisione della

Sezione regionale di controllo.

Il secondo è dato dalle doglianze oggetto del ricorso che, a loro volta,

delimitano le questioni oggetto di “verifica e validazione” da parte di

questo Giudice (SS.RR., ex pluribus, sent. n. 32/2020/EL,

n. 5/2021/EL e n. 9/2021/EL).

Il fine del giudizio di “gravame” è la «tutela dell’interesse generale

oggettivo alla regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente

territoriale» (ex pluribus, Corte cost., sentenze n. 89 del 2017, n. 196 del

2018, n. 189 del 2020), da conseguire mediante verifica della

correttezza dei riscontri, e delle correlate valutazioni, operati dalla

competente Sezione regionale a valere sul rendiconto e sul relativo

risultato di amministrazione.

In questi termini, il decisum della Sezione regionale costituisce il

presupposto ed il perimetro di rilevanza dell’interesse all’azione.

L’interesse ad agire presuppone, infatti, una lesione concreta ed

18 attuale del diritto sostanziale dedotto in giudizio e l’idoneità del

provvedimento, richiesto al giudice, al fine di tutelare e di soddisfare

il medesimo.

In mancanza dell’uno o dell’altro requisito, l’azione deve essere

dichiarata inammissibile.

2. Nell’ambito dell’odierno giudizio, queste Sezioni riunite sono

chiamate a verificare la conformità, rispetto ai parametri della

Costituzione finanziaria e dell’ordinamento giuridico-contabile, dei

punti n. 2 e n. 4.3 del dispositivo della decisione impugnata, al fine di

pronunciarne la conferma o l’annullamento.

Prima di entrare nel merito delle doglianze del ricorso, occorre

verificare, d’ufficio, l’interesse dell’odierno istante all’annullamento

del decisum di cui al punto n. 2 del dispositivo.

Infatti, come anticipato nella parte in fatto, la Sezione regionale ha

ritenuto che il diniego di parifica all’esame non avesse altre

conseguenze, né in termini di recupero del tandundem né in termini di

incisione sul risultato di amministrazione.

Alla luce di tale prospettazione, quindi, l’unica conseguenza “in

danno” dell’Ente sarebbe quella di aver precluso l’incremento di

spesa di personale secondo i criteri più espansivi di calcolo di cui

all’art. 33, co. 1, del d.l. n. 34/2019 e del connesso decreto attuativo, e

ciò sino a diversa valutazione della Sezione.

In questi termini il pregiudizio sarebbe di natura “astratta” e “non

attuale”, rispetto alla corretta validazione del risultato di

amministrazione del rendiconto 2020, con conseguente insussistenza,

19 in parte qua, dell’interesse al ricorso.

In tale caso, infatti, il diritto sostanziale fatto valere si sostanzierebbe

nella richiesta di un accertamento “ora per allora” circa la corretta

applicazione del parametro sul calcolo della spesa di personale, del

tutto svincolato dalla validazione del risultato di amministrazione

oggetto del presente giudizio di riesame.

2.1. Nella decisione (par. 5) viene affermato che “le esclusioni dalla

parifica indicate ai punti n. 2 e 3 della presente decisione, relative, entrambe,

a impegni di spesa per il personale, non producono effetti sul saldo di parte

accantonata (lettera B del prospetto dimostrativo) né, quindi, su quello di

lettera E, per le ragioni innanzi esposte. Le uniche poste contabili per le quali

la mancata parifica produce effetti sui saldi del prospetto dimostrativo del

risultato di amministrazione e, in ultima analisi, sul saldo riassuntivo di

lettera E, sono quelle indicate ai punti n. 1 e 4 della presente delibera

(corrispondenti ai medesimi punti 1 e 4 del seguente dispositivo).”

Avendo riguardo al punto 2 del dispositivo, la sua neutralità agli

effetti dei saldi è solo “asserita”.

Il Collegio ritiene che il diniego di parifica all’esame abbia inciso sul

risultato di amministrazione del rendiconto 2020 e, quindi, sulla sua

corretta determinazione, nei termini di seguito esposti.

Al riguardo, si osserva (rectius si ribadisce) che oggetto precipuo della

“decisione” è l’accertamento del saldo, con la conseguenza che gli

effetti (e, quindi, anche l’eventuale assenza di effetti) delle illegittimità

riscontrate a valere su detto “saldo”, devono essere riscontrati ed

argomentati, seppure succintamente, in tale sede e non rinviati alla

20 Relazione, come nel caso all’esame.

In tale sede, nell’ambito del capitolo 11 (paragrafi 8.1. e 8.2), viene

riferito che, con nota del 16 settembre 2021, la Regione ha trasmesso

la determinazione n. G10838 del 15 settembre 2021, recante

“disimpegno dell’importo complessivo di € 25.023.919,64 relativo a

differenti capitoli di bilancio afferenti alla missione 01, programma 10 ed alla

missione 11 programma 01”.

In proposito, la Sezione ha osservato che tale provvedimento di

“disimpegno”, non avendo efficacia retroattiva, non era idoneo a

incidere sulla valutazione del rispetto, in termini di impegni di spesa,

del limite del 100% del turn over.

Tuttavia, il provvedimento avrebbe dimostrato l’assenza del c.d.

tiraggio della spesa impegnata.

Per l’effetto, la Sezione ha ritenuto che la violazione del limite del

100% del turn over, di fatto, non avesse assunto alcun rilievo pratico,

sotto il profilo della esigenza di recuperare spesa eccedentaria perché

non erano stati effettuati pagamenti oltre il limite previsto.

Per tale ragione, ha accertato unicamente «la violazione del limite del

100% del turn over, in termini di impegni di spesa, senza altra conseguenza

sui saldi del prospetto dimostrativo del r.d.a. 2020”

» (enfasi aggiunta).

In realtà, dall’esame della determina dirigenziale, risulta che la

cancellazione dei suddetti residui passivi è avvenuta dopo

un’autonoma attività istruttoria effettuata dalla Regione, dalla quale

è emerso che non persisteva “più l’obbligazione sottostante, atta a

determinare il mantenimento dei relativi impegni contabili”.

21 Quindi tale cancellazione non costituisce il recepimento del rilievo

della Sezione regionale sull’impossibilità di accedere al criterio

incrementale di cui all’art. 33, comma 1, del d.l. 34 del 2019, per

mancanza del presupposto dell’equilibrio pluriennale ivi codificato.

Tali residui ineriscono tutti ad oneri per spesa di personale a tempo

indeterminato, impegnati nel corso dell’esercizio 2020 e mantenuti a

residuo nella proposta di rendiconto 2020 (si tratta, in particolare, di

voci stipendiali corrisposte al personale a tempo indeterminato, spese

per straordinario, contributi obbligatori, buoni pasto, indennità ed

altri compensi, arretrati per anni precedenti).

Da quanto risulta in atti, tale operazione di “stralcio” non è

intervenuta a valere sulla proposta di rendiconto 2020, ma sugli

esercizi successivi.

Per l’effetto, il rendiconto 2020 – alla data del giudizio di parificazione

– registrava ancora gli impegni di spesa ritenuti “eccedentari” rispetto

alla regola del turn over al 100%.

Poiché, come sopra detto, oggetto del giudizio di parificazione è la

validazione del risultato di amministrazione dello specifico

rendiconto (rectius della proposta di rendiconto) sottoposto a

parificazione, la circostanza che le illegittimità riscontrate sul saldo

vengano eliminate a valere sugli esercizi successivi non incide, nel

senso di farle ritenere superate, sull’esito del giudizio di parificazione

di quel determinato rendiconto.

Nel caso all’esame, la circostanza che tale provvedimento ha

“inibito”, per il futuro, i pagamenti e, quindi, non ha inciso sulla cassa

22 e, quindi, sul recupero del tandundem, lascia impregiudicati gli effetti

sull’aggregato dei residui passivi che risultano ancora conservati nel

rendiconto 2020.

Infatti, il saldo della parte disponibile del risultato di

amministrazione (lett. E del prospetto dimostrativo) è pari alla

somma algebrica “anche” della sua parte libera (lett. A del prospetto

dimostrativo), composta, come noto,

“anche” dai residui passivi.

Per l’effetto, qualora il diniego di parifica di cui al punto 2 del

dispositivo dovesse essere confermato, i relativi effetti

ridonderebbero inevitabilmente sulla “corretta” determinazione del

risultato di amministrazione, e ciò nella misura in cui la sua parte

libera registra residui passivi privi di copertura normativa, con

conseguente incisione anche della sua parte disponibile e relativo

obbligo di sua rideterminazione.

Alla luce di quanto sopra, quindi, si ritiene che l’odierno ricorrente

abbia un interesse attuale e concreto all’azione di annullamento

avverso il dispositivo in esame, nei termini sopra indicati.

3. Passando al merito della questione, la doglianza non è fondata, per

i seguenti motivi.

3.1. Va innanzitutto, precisato il thema decidendum.

Con il diniego di parifica di cui al n. 2 del dispositivo, la Sezione ha

riscontrato «poste passive, per complessivi € 21.478.581,33, concernenti

impegni di spesa per il trattamento del personale oltre il limite del 100% del

turn over, in assenza degli equilibri prospettici di bilancio ai sensi

dell’art. 33, co. 1, del d.l. n. 34/2019».

23 Rispetto a tale decisum, l’odierno ricorrente si duole per l’erronea

applicazione dell’art. 33, co. 1, del d.l. n. 34/2019 e, in particolare, per

avere ritenuto insussistente, nel caso di specie, il rispetto

dell’equilibrio pluriennale ivi prescritto, quale presupposto per

incrementare la spesa nei termini sopra indicati.

Ed è, quindi, rispetto a tale specifica questione che queste Sezioni

riunite sono chiamate a pronunciarsi.

A tale fine risulta necessario inquadrare, in termini di ratio e di

presupposti, il vincolo di spesa codificato dall’art. 33, co. 1, del d.l.

n. 34/2019 e dal connesso decreto attuativo del 3 settembre 2019.

Il disposto normativo all’esame innesta – nel sistema dei vincoli

finanziari sulla spesa di personale – un nuovo parametro-limite per la

spesa per nuove assunzioni di personale a tempo indeterminato.

Tale criterio non è più basato sul “budget assunzionale”, codificato ai

sensi dell’art. 3, co. 5 e ss. del d.l. n. 90/2014 (regola del turn over), ma

sul principio di “sostenibilità finanziaria” del complessivo aggregato

della spesa di personale a tempo indeterminato, mediante

individuazione di un limite complessivo di spesa.

L’accesso al nuovo criterio di calcolo consente anche di derogare al

vincolo di cui al co. 557-quater dell’art. 1 della l. n. 296/2006, con

riferimento alle spese per nuove assunzioni di personale (art. 6 d.m. 3

settembre 2019).

La ratio della norma è quella di consentire maggiore flessibilità

assunzionale, assicurando al contempo la «sostenibilità finanziaria dei

connessi costi permanenti e strutturali rispetto agli equilibri di finanza

24 pubblica» (Relazione tecnica ed illustrativa al disegno di legge).

Il nuovo criterio di calcolo si pone in attuazione del principio di

coordinamento della finanza pubblica (Cost. art. 117, co. 3,) ed ha lo

scopo di salvaguardare l’equilibrio di bilancio “sostanziale” del

singolo ente e del complessivo aggregato pubblico.

Alla luce della vigente Costituzione finanziaria, infatti, la tutela del

bilancio pubblico ha assunto una dimensione sovranazionale. In

questi termini l’art. 97, co. 1, della Costituzione sancisce l’obbligo di

equilibrio “tendenziale” del bilancio dell’Ente “in proprio” e quale

parte del consolidato pubblico. Così come il co. 1 dell’art. 119 della

Costituzione riconosce autonomia di entrate e di spese agli enti

territoriali, a condizione che tale autonomia venga esercitata nel

rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci e concorra ad assicurare

l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti

dall’ordinamento dell’Unione europea.

In quest’ottica, i vincoli alla spesa per il personale sono strategici ai

fini del conseguimento del suddetto equilibrio “complessivo” e

pertanto sono inderogabili, salvo i casi in cui sia lo stesso legislatore

nazionale a rimodularne gli ambiti ovvero ad abrogarne l’efficacia.

Per l’effetto, l’ampliamento della capacità di spesa di personale

dell’Ente consentito dall’art. 33, co. 1, del d.l. n. 34/2019 e dal

connesso decreto attuativo, è condizionato alla sussistenza di due

presupposti indefettibili.

Il primo, di natura statica, è dato dal rispetto di un valore “soglia” nel

rapporto tra il complessivo aggregato della spesa di personale

25 contabilizzato nell’ultimo rendiconto approvato e le entrate libere”

correnti degli ultimi tre rendiconti, al netto del FCDE valorizzato in

sede di bilancio di previsione dell’esercizio di riferimento.

Il secondo, di natura dinamica, è rappresentato dalla coerenza con la

programmazione triennale dei fabbisogni e dalla sussistenza

dell’equilibrio pluriennale di bilancio “asseverato dall’Organo di

revisione”.

Solo nel caso in cui le suddette condizioni risultino verificate, l’Ente

potrà incrementare la propria spesa di personale, secondo il

parametro di cui all’art. 33, co. 1, del d.l. n. 34/2019 e del connesso

decreto attuativo.

In caso contrario, per il calcolo delle nuove assunzioni a tempo

indeterminato, al fine di evitare “vuoti di vincolo”, verranno in rilievo

il (persistente) vincolo sul “budget assunzionale” di cui all’art. 3, co. 5

e ss. del d.l. n. 90/2014 ed il (persistente) limite sulla “spesa

complessiva” di cui al co. 557-quater, dell’art. 1 della l. n. 296/2006.

In questo contesto, l’equilibrio pluriennale rilevante ai fini dell’art. 33

del d.l. n. 34/2019 è funzionale ad attestare la sostenibilità “in

concreto” dei maggiori oneri di personale - a struttura permanente ed

obbligatoria – che l’Ente intende innestare nel bilancio.

Diversamente da quanto ritenuto dall’odierno ricorrente, l’equilibrio

prospettico richiesto dalla norma all’esame rappresenta una

fattispecie diversa ed ulteriore rispetto ai prospetti degli equilibri

allegati al bilancio ai sensi del d.lgs. n. 118/2011.

Ai fini della norma in esame, ciò che rileva è l’“equilibrio sostanziale”

26 del bilancio, non limitato al formale pareggio contabile tra entrate e

spese, ma esteso a considerare la complessiva situazione finanziaria,

economica e patrimoniale dell’Ente (postulato n. 15, all. 1 d.lgs. n.

118/2011).

In questa prospettiva l’armonica simmetria – in chiave dinamica e

sostanziale – delle risorse disponibili e delle spese necessarie a

soddisfare i bisogni della collettività, non può prescindere dalla

valorizzazione di tutti i fattori potenzialmente perturbanti, ivi incluso

lo stato e l’andamento prospettico dell’indebitamento e delle

eventuali passività applicate agli esercizi futuri (cfr., ex pluribus, Corte

cost., sentenza n. 274 del 2017). Inoltre, per specifica previsione della

norma, tale condizione di equilibrio “sostanziale” deve essere oggetto

di apposita “asseverazione” da parte dell’Organo di revisione.

Infatti, ciò che viene in rilievo – come condizione di “sbarramento” –

non è l’equilibrio sostanziale “in sé”, ma la circostanza che la sua

sussistenza sia stata oggetto di verifica ed “asseverazione” da parte

dell’Organo di revisione.

Si tratta di requisiti essenziali, che non ammettono equipollenti, né in

senso soggettivo, né oggettivo.

Il requisito oggettivo riguarda la peculiare “forma” con cui il giudizio

deve essere espresso, e cioè l’atto di asseverazione, la cui solennità

implica il massimo grado di certezza dei riscontri effettuati.

È la stessa legge, infatti, a stabilire un ordine di graduazione della

“forma” dell’atto, differenziandola in base alla diversa natura ed al

diverso scopo del giudizio richiesto.

27 Come ha già avuto modo di evidenziare la giurisprudenza contabile,

il “parere”, la “relazione”, la “certificazione” e l’”asseverazione” non

sono strumenti tra loro “interscambiabili” (cfr., ex pluribus, Sez. reg.

Emilia Romagna delibera n. 229/2021/PRSE).

A ciascun “canovaccio” corrisponde una differente “sostanza” delle

verifiche da effettuare e dei correlati parametri di riferimento.

Nel caso di specie, l’atto di asseverazione è funzionale a creare

affidamento circa la capacità di “equilibrio sostanziale” dell’Ente, in

previsione dell’innesto, sul bilancio, dell’ulteriore spesa di personale

a tempo indeterminato.

A tale fine, l’atto di asseverazione comporta la pregiudiziale

validazione della veridicità ed attendibilità dei fattori posti alla base

del giudizio e della loro significatività e completezza ai fini del

giudizio stesso.

Tale verifica deve essere effettuata secondo il principio di prudenza,

includendo, quindi, tutti i fattori perturbanti l’equilibrio del bilancio.

In questa prospettiva, assume valore dirimente la verifica della

sussistenza, sufficientemente sicura, non arbitraria ed irrazionale, di

adeguate coperture economiche con riguardo alla complessiva mole

di oneri incidenti sul bilancio anche negli esercizi a venire (cfr., ex

pluribus, Corte cost. n. 48/2019).

Si ricorda al riguardo che l’art. 81, comma terzo, della Costituzione,

costituisce garanzia costituzionale degli «equilibri economico-

finanziari» anche delle Regioni (cfr., ex pluribus, Corte cost. n. 39 del

2014) in quanto “clausola generale” in grado di colpire tutti gli effetti

28 perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile (cfr., ex pluribus,

Corte cost., sentenze n. 192 del 2012, n. 184 del 2016, n. 274 del 2017 e

n. 106/2021).

L’atto di asseverazione si pone all’esito di una complessa attività di

verifica che vede coinvolto anche l’Ente e, per esso, i soggetti all’uopo

incaricati, nella “mappatura” di tutti gli elementi, circostanze e fattori

funzionali a “misurare” la condizione di equilibrio “sostanziale” e

prospettico dell’Ente.

Si tratta di un atto “infungibile”, che non può essere derivato o

assunto da altri atti o circostanze (cfr. Corte dei conti, Sezione

Autonomie, delibera n. 2/2016/QMIG, in tema di doppia

asseverazione dei rapporti debiti-crediti con enti strumentali e società

partecipate).

Il perimetro temporale dell’equilibrio prospettico da asseverare non è

determinabile “in astratto”, come invece ritenuto dalla Sezione

regionale (5 anni) e dall’odierno ricorrente (3 anni).

Esso dipenderà dalla proiezione nel tempo dei “fattori” che lo stesso

Organo di revisione reputerà di inserire nella disamina, in quanto

incidenti – in concreto o con ragionevole possibilità – sulla tenuta

degli equilibri sostanziali dell’Ente.

Ferma restando la durata minima triennale, perché coincidente con la

struttura stessa del bilancio di previsione, la sua verifica prospettica

dovrà estendersi a considerare tutti i “fatti”

– di natura finanziaria,

economica e patrimoniale - conosciuti e conoscibili alla data

dell’asseverazione, suscettibili di incidere sulla tenuta prospettica

degli equilibri.

Ed è proprio in ragione di tale circostanza che il legislatore ha

individuato nell’Organo di revisione, il soggetto incaricato di rendere

il giudizio richiesto.

Si tratta, infatti, di un organo di controllo indipendente ma

funzionalmente prossimo all’Ente.

È incaricato, per legge, di conoscere, in via concomitante e

continuativa, la complessiva situazione finanziaria, economica e

patrimoniale dell’Ente, anche in via prospettica.

La “diligenza” che gli si richiede è di tipo “qualificato” ai sensi del co.

2, dell’art. 1176 cod. civ., concernendo «l’adempimento di obbligazioni

relative all’esercizio di un’attività professionale, e cioè, di un’attività

caratterizzata, in via di principio, da quei connotati di abitualità,

sistematicità e continuità (…)» (cfr., ex pluribus, Corte cass., sentenza n.

14664/2015).

Si tratta di una diligenza “tecnica” in quanto parametrata alle regole

dello specifico settore in cui opera, individuandone il “grado” di

competenza e, quindi, di responsabilità.

Un atto di asseverazione basato su dati, elementi o fattori non veritieri

o attendibili viene meno allo scopo della norma (creare affidamento)

con tutte le conseguenze a questo connesse anche in termini di

responsabilità del soggetto asseveratore.

3.4. Nel caso all’esame, dai documenti in atti, tale atto asseverazione

risulta “mancante”.

Come già anticipato nella parte in fatto, la Regione Lazio ha ritenuto

30 soddisfatto il requisito richiesto dall’art. 33, co. 1, del d.l. n. 34/2019,

sulla base del parere dell’Organo di revisione sul progetto di legge

regionale del bilancio di previsione finanziario della Regione Lazio

2020-2022 e 2021–2023 nel cui ambito aveva dichiarato che “il bilancio

di previsione (…) soddisfa i parametri di equilibrio di bilancio, così come

previsto dal d.lgs. n. 118/2011 e s.m.i.”

Per quanto sopra rilevato, la mancanza – nell’esercizio 2020 – del

suddetto atto di asseverazione preclude in sé il ricorso al parametro

normativo di cui all’art. 33, co. 1, del d.l. n. 34/2019 ed è assorbente

rispetto a qualsiasi valutazione nel merito, circa la sussistenza o meno

nel caso concreto di una situazione di equilibrio “sostanziale”.

In questa prospettiva, anche nel caso di esito positivo della verifica

della Sezione regionale, la mancanza dell’atto di asseverazione

dell’Organo revisione avrebbe comunque precluso l’accesso al nuovo

parametro di calcolo.

Come già rilevato, infatti, la norma non ammette “atti” o

“valutazioni” equipollenti, né in senso oggettivo né soggettivo.

Solo in presenza ed alla luce del suddetto atto di asseverazione

poteva, quindi, essere attivato il riscontro di questa Corte in merito

alla completezza e correttezza dell’attività di verificazione svolta

dall’Organo di revisione ai fini del giudizio richiesto.

Fermo quanto sopra, si ritiene comunque opportuno formulare – in

via incidentale - le seguenti precisazioni.

In primo luogo, si evidenzia che, contrariamente a quanto sostenuto

dall’odierno ricorrente, l’aver avviato un percorso di risanamento non

31 può essere inteso, come non è stato inteso dalla Sezione regionale,

come “dimostrazione” in sé della sussistenza dell’equilibrio

pluriennale richiesto ai fini della norma in esame.

Il percorso verso il riequilibrio evidenzia, al contrario, lo stato di

fragilità del bilancio in questione perché “impegnato” a recuperare

disavanzi pregressi e, al contempo, a soddisfare i bisogni della

collettività.

In questo contesto, l’incremento di oneri di natura “strutturale e

perpetua”, come quelli per spesa di personale a tempo indeterminato,

rappresenta in sé un fattore di rischio per la tenuta prospettica degli

equilibri di bilancio.

Se a tale circostanza si aggiunge la consistente mole di oneri destinati

ad incidere sul bilancio della Regione Lazio a partire dal 2023 per €

352 milioni ed a rate crescenti sino al 2045 ed lo straordinario livello

del debito (pari a circa 23 miliardi al 31 dicembre 2020), emerge

evidente come, nel caso di specie, ai fini di dimostrare la sostenibilità

finanziaria della spesa, venga in rilievo proprio la dimostrazione della

capacità di copertura economica delle spese di personale che si

intende innestare nel bilancio, avendo riguardo alla complessiva

situazione debitoria dell’Ente almeno sino al 2045.

Si evidenzia, inoltre, che all’esito del giudizio di parifica oggetto di

odierno sindacato, la Sezione regionale ha riscontrato residui attivi

insussistenti, la sottostima del fondo passività potenziali, la

sottostima del fondo crediti dubbia esigibilità, tutti i fattori che hanno

comportato una alterazione “per eccesso” dell’effettiva capacità di

32 spesa dell’Ente.

In tale ottica, ai fini dell’asseverazione in questione, l’Organo di

revisione dovrebbe considerare tutti i fattori perturbanti la tenuta

degli equilibri di bilancio, e ciò in una proiezione temporale idonea a

rappresentarli nella loro interezza e significatività.

Ai fini della verifica, dovrebbero venire in rilievo – oltre agli oneri da

restituzione di finanziamenti evidenziati dalla Sezione regionale –

tutti gli ulteriori elementi reputati “utili” dall’Organo di revisione, tra

cui, per esempio il complessivo aggregato delle passività potenziali

ovvero la valutazione – in termini di grado di esigibilità - degli

ulteriori residui attivi conservati nel bilancio.

Il tutto avendo riguardo al “grado” di sufficiente certezza delle

correlate coperture economiche anche rispetto ai profili giuridici delle

componenti attive e passive del bilancio (esatta individuazione non

solo dei flussi finanziari ma anche dei crediti e dei debiti coinvolti nel

necessario bilanciamento economico-finanziario) (cfr., ex pluribus,

Corte cost. n. 6 del 2017).

A tale fine, assume rilievo sostanziale anche la “contestualità” della

copertura finanziaria rispetto agli oneri innestati o che s’intende

innestare.

In quest’ottica, è l’Organo di revisione a dover valutare, in prima

battuta, l’aleatorietà o meno di una copertura finanziaria derivante

dall’abolizione di agevolazioni o esenzioni sull’addizionale IRPEF ed

IRAP, nel caso in cui tali fonti di entrata siano fatte discendere da una

manovra finanziaria “ipotizzata” e, quindi, essa stessa incerta nell’ an

33 e nel quando.

Il tutto senza dimenticare che «il miglior rapporto tra equilibrio del

bilancio e buon andamento dell’azione amministrativa risiede in un

armonico perseguimento delle finalità pubbliche attraverso il minor impiego

possibile delle risorse acquisite mediante i contributi e il prelievo fiscale; in

sostanza, un ottimale rapporto tra efficienza ed equità.» (cfr., ex pluribus,

Corte cost., sentenza n. 244 del 2017).

3.5. Alla luce di quanto sopra, pertanto, nell’esercizio 2020, in

mancanza dell’atto di asseverazione dell’Organo di revisione

sull’equilibrio pluriennale richiesto ai sensi dell’art. 33, co. 1, del d.l.

n. 34/2019, la Regione Lazio non avrebbe potuto incrementare la

spesa di personale a tempo indeterminato nella misura consentita dal

suddetto parametro di calcolo, dovendo limitare la propria capacità

di spesa in base alla diversa regola del turn over al 100%, nei termini

di cui all’art. 3, co. 5 e ss. del d.l. n 90/2014.

Il tutto fermo restando il rispetto del “persistente” vincolo

complessivo di cui al co. 557-quater, dell’art. 1 della l. n. 296/2006, non

derogato, nel caso di specie, ai sensi dell’art. 6 del d.m. del 3 settembre

2019, per mancanza dell’accesso al parametro normativo

presupposto.

Il riscontro delle suddette poste passive “eccedentarie” ridonda

inevitabilmente sulla corretta determinazione del risultato di

amministrazione, nella misura in cui registra, nella parte libera (lett.

A del prospetto dimostrativo) residui passivi privi di copertura

normativa, con conseguente incisione, per difetto, della sua parte

34 disponibile (lett. E del prospetto dimostrativo).

Al riguardo, si evidenzia che secondo il decisum, la mancata

applicazione del parametro di cui all’art. 33, co. 1, del d.l. n. 34/2019

ha comportato, in via automatica, l’accertamento di poste passive

illegittime per sforamento della regola del turn over al 100% per

l’importo corrispondente al complessivo incremento di spesa per

personale a tempo indeterminato impegnato nel 2020, rispetto al 2019,

e cioè circa 21 milioni.

Nel decisum non viene evidenziato, né argomentato aliunde, il nesso,

ed i correlati riscontri, tra parametro normativo applicato (regola del

turn over al 100 per cento) e quantum di poste illegittime accertate in

violazione di tale “specifico” parametro. Si ricorda, in proposito, la

differenza ontologica tra il parametro di cui all’art. 33, co. 1, del d.l. n.

34/2019 (seguito dalla Regione) e quello di cui all’art. 3, co. 5 e ss. del

d.l. n. 90/2014 (applicato dalla Sezione).

Il primo è basato sul valore soglia della complessiva spesa di

personale a tempo indeterminato, mentre il secondo si applica alle

sole nuove assunzioni di personale a tempo indeterminato, secondo

il diverso criterio del budget assunzionale.

Per l’effetto, in assenza di specifico accertamento da parte della

Sezione regionale e di correlata specifica doglianza da parte

dell’odierno ricorrente, questo Giudice non può che limitarsi ad

evidenziare tale circostanza, segnalando la necessità che, con

riguardo alla “quantificazione” delle voci riscontrate come illegittime,

venga evidenziato, nel decisum, il “nesso”, in termini di riscontro, tra

35 parametro normativo applicato - illegittimità contestata - e relativi

effetti e quantificazioni a valere sul bilancio e sui correlati saldi.

4. Passando ad esaminare la seconda doglianza dell’odierno ricorso si

osserva quanto segue.

Con il punto n. 4.3 del dispositivo, la Sezione regionale ha negato la

parifica della parte vincolata del risultato di amministrazione (Fondi

vincolati” di cui alla “Riga C”), «nella parte in cui non contabilizza in

aumento almeno € 236.825.621,41 per impropria destinazione di una parte

del c.d. extragettito di cui all’art. 2, co. 6, del d.l. n. 120/2013».

Secondo le verifiche effettuate, per effetto della manovra fiscale 2020,

su un ammontare complessivo di € 640.762.000,00 di risorse

svincolate, in quanto eccedenti quelle necessarie a coprire il suddetto

disavanzo (c.d. extragettito), l’importo di € 236.825.621,41 sarebbe

stato utilizzato per il pagamento dei mutui sanità non riferibili ai d.l.

n. 35/2013 - d.l. n. 66/2014 e, quindi, in violazione della norma-

vincolo.

Ai sensi di tale disposto normativo, infatti, le risorse derivanti

dall’extragettito possono essere utilizzate solo per lo svolgimento di

servizi pubblici essenziali ovvero per l'attuazione delle disposizioni

di cui al d.l. n. 35/2013, convertito, con modificazioni, dalla l.

n. 64/2013.

Come anticipato nella parte in fatto, la Sezione non ha aderito alle

differenti prospettazioni fornite sul punto dall’Amministrazione,

sostenendo in particolare che «da un punto di vista di regolarità contabile,

l’impiego di risorse a copertura di spesa per indebitamento non può ritenersi

36 analogo alla destinazione a servizi pubblici che in realtà vanno finanziati in

parte corrente, anzi, di fatto, sottrae risorse proprio ai servizi alla

popolazione, in quanto viene finalizzata alla copertura di debiti pregressi. Del

resto, come ampiamente evidenziato, il legislatore ha stabilito una sola

possibile destinazione a spesa per “indebitamento” ed è quella riguardante i

prestiti contratti per anticipazione di liquidità (d.l. n. 35/2013 e d.l. n.

66/2014)».

Del pari non ha ritenuto convincente la tesi secondo cui «in assenza di

oneri relativi alle anticipazioni di liquidità, sia possibile considerare del tutto

svincolati i fondi in esame».

Viene, in proposito, affermato che «la destinazione stabilita dalla legge

resterebbe, infatti, quella residua dei servizi pubblici essenziali (nei quali,

come illustrato, non rientrano i pagamenti di mutui). Benché vi sia una legge

regionale (l.r. n. 2/2013) che interviene sul finanziamento per anticipazioni

di liquidità, ciò non può ritenersi sufficiente a superare un vincolo di legge

statale. Né appare elemento significativo il fatto che, al momento attuale, sia

sospeso il pagamento della quota capitale delle anticipazioni di liquidità,

poiché tale pagamento è rinviato e non eliminato».

4.1. Avverso tale decisum, l’odierno ricorrente lamenta l’erronea

applicazione dell’art. 2, co. 6, del d.l. n. 120/2013.

In particolare, la Regione ritiene che alla lettura del “dato letterale”

della norma, debba preferirsi una interpretazione attenta a coglierne

il profilo sostanziale, e cioè quello di impedire l’impiego

dell’extragettito per finalità che comportino un incremento della

spesa.

37 Viene ritenuto, in particolare, che sotto il profilo del giudizio di

parifica sia ininfluente la decisione di utilizzare tali risorse per ridurre

il debito regionale esistente, non comportando maggiore spesa (anzi

riducendola) e comunque inerendo al rapporto tra organi elettivi e

cittadini.

In tale ottica, secondo l’ente, la Sezione avrebbe dovuto utilizzare la

diversa formula decisoria della “parifica con riserva”, e ciò in quanto

si assume che il ricorso alle risorse dell’extragettito non “possa mai

incidere sull’attendibilità dei saldi e/o pregiudicare l’equilibrio”.

L’Ente lamenta, infine, l’effetto paradossale derivante dall’attuazione

del decisum, in quanto incrementando la parte vincolata del risultato

di amministrazione, sarebbe costretta a coprire il maggiore disavanzo

con una manovra di pari importo azionando la leva fiscale.

4.2. Le doglianze risultano infondate, per i seguenti motivi.

Ai sensi dell’art. 2, co. 6, del d.l. 120/2013 viene prevista la facoltà, a

decorrere dal 2013, alle regioni che presentano, in ciascuno degli anni

dell'ultimo biennio di esecuzione del Piano di rientro, ovvero del

programma operativo di prosecuzione dello stesso, verificato dai

competenti tavoli tecnici, un disavanzo sanitario, di competenza del

singolo esercizio e prima delle coperture, decrescente e inferiore al

gettito derivante dalla massimizzazione delle predette aliquote, di

ridurre le maggiorazioni sulle aliquote dell'addizionale regionale

all'IRPEF e dell'IRAP, ovvero di destinare il relativo gettito a finalità

extra-sanitarie riguardanti lo svolgimento di servizi pubblici

essenziali e l'attuazione delle disposizioni di cui al d.l. n. 35/2013,

38 convertito, con modificazioni, dalla l. n. 64/2013, in misura tale da

garantire al finanziamento del Servizio sanitario regionale un gettito

pari al valore medio annuo del disavanzo sanitario registrato nel

medesimo biennio.

Il primo scopo della norma è quello di consentire, a determinate

condizioni, la riduzione della pressione fiscale, e ciò quale principio

cardine della sana gestione finanziaria della res pubblica, per effetto

del quale i bisogni della collettività devono essere soddisfatti con il

minor sacrificio richiesto.

Nel caso in cui si decida di non optare per tale facoltà, vengono

specificamente individuate le diverse destinazioni di tale “surplus del

gettito” (c.d. extragettito), e cioè lo svolgimento di servizi pubblici

essenziali e la restituzione delle anticipazioni di liquidità di cui al d.l.

n. 35/2013, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 64/2013.

Tali vincoli rispondono al principio di coordinamento della finanza

pubblica e non possono essere derogati o elusi, né mediante legge

regionale, né mediante fonti di natura secondaria, né attraverso

interpretazioni a “maglie larghe “.

Il legislatore ha operato, infatti, un razionale bilanciamento degli

interessi da tutelare, autorizzando l’utilizzo di tali risorse per finalità

extra sanitarie purché destinate ai sopra citati fini.

Nel caso all’esame, è emerso – per tabulas - che con la manovra

finanziaria regionale per l’esercizio 2020, l’extragettito, pari a

complessivi € 640.762.000,00 è stato utilizzato, per l’importo di

€ 236.825.621,41 per il pagamento di oneri finanziari diversi da quelli

39 consentiti dalla norma.

Dai documenti in atti (Relazione, cap. 4.3, tab.44) risulta che tale

importo è stato utilizzato per il pagamento, sorte capitale ed interessi,

della rata di ammortamento relativa all’emissione obbligazionaria

finalizzata alla ristrutturazione dell’operazione denominata

“SAN.IM” e per la quota capitale e interessi dei canoni di locazione

connessi alla suddetta operazione; per la quota interessi del mutuo

ventennale con la Cassa depositi e prestiti finalizzato alla copertura

dei disavanzi sanitari anno 2000; nonché per gli interessi della rata di

ammortamento relativa alla contrazione di prestiti con il MEF diversi

da quelli di cui al d.l. n. 35/2013.

In proposito le argomentazioni fornite dall’odierno ricorrente per

sostenere il legittimo utilizzo di tali risorse a valere sulla “norma-

vincolo”, risultano prive di pregio.

La regione, in particolare, sostiene che l’importo di € 236.825.621,41 è

stato impiegato per ridurre gli oneri finanziari del servizio del debito

del settore sanitario, essendo stati contratti negli esercizi precedenti

mutui per far fronte a spese di funzionamento del servizio sanitario

regionale, riferibili all’acquisto di beni e servizi.

In quest’ottica, secondo l’odierno ricorrente, all’interpretazione “del

dato letterale” offerta dalla Sezione deve preferirsi “una lettura attenta

a cogliere il profilo sostanziale dell’art. 2, co. 6, del d.l. n. 120/2013, di

impedire l’impiego dell’extragettito per finalità che comportino un

incremento della spesa, essendo per converso ininfluente sotto il profilo del

giudizio di parifica la decisione della Regione di ricorrere a tali risorse (anche

40 pro quota) per ridurre ulteriormente il debito regionale esistente”.

Il Collegio non aderisce a tale prospettazione.

In primo luogo, si ricorda che il criterio interpretativo di una norma è

“quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione

di esse, e dalla intenzione del legislatore”. Solo in caso di “lacuna” si ha

riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe

(cfr. Preleggi – Capo II - art. 12 “Interpretazione della legge).

Nel caso di specie la norma c’è ed è anche molto chiara nei contenuti

e nei fini. Si osserva, inoltre, che la complessiva attività di allocazione

delle risorse pubbliche ha come fine ultimo quello di soddisfare i

bisogni della collettività.

In questo contesto, è proprio “il tenore letterale” della “norma-

vincolo” a perimetrarne la corretta applicazione.

In caso contrario, il vincolo sarebbe soggetto ad una interpretazione a

totale “geometria variabile”, suscettibile di svuotarne il precipuo

scopo.

Nel caso in esame, ciò che viene in rilievo non è l’assenza di

incremento di spesa, come sostiene l’odierno istante, ma lo

“sviamento” di risorse dalle destinazioni specificamente indicate dal

legislatore nazionale.

Diversamente da quanto ritenuto dall’Ente, le spese per servizi

essenziali rappresentano oneri ontologicamente diversi da quelli da

indebitamento. Nel primo caso si eroga un servizio alla collettività,

nel secondo si coprono debiti pregressi.

Tale circostanza non è “neutra” ai fini del giudizio sulla legalità del

41 rendiconto all’esame.

Il parametro normativo che viene in rilievo è l’art. 42, co. 1 e co. 5, del

d.lgs. n. 118/2011 ed il correlato principio contabile n. 9.2.8, lett. a)

dell’allegato 4.2.

Ai sensi del co. 1 «Il risultato di amministrazione, distinto in fondi liberi,

fondi accantonati, fondi destinati agli investimenti e fondi vincolati, è

accertato con l'approvazione del rendiconto della gestione dell'ultimo

esercizio chiuso, ed è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e

diminuito dei residui passivi (..)» (enfasi aggiunte)

Ai sensi del co. 5 «Costituiscono quota vincolata del risultato di

amministrazione le entrate accertate e le corrispondenti economie di bilancio:

a) nei casi in cui la legge o i principi contabili generali e applicati individuano

un vincolo di specifica destinazione dell'entrata alla spesa» (enfasi

aggiunte).

La corretta valorizzazione dei fondi vincolati, accantonati e destinati

non è, quindi, “libera” nei presupposti e negli effetti, ma deve

rispondere a precise prescrizioni di legge e dell’Ordinamento

contabile, e ciò per due ordini di ragioni.

La prima è che i “vincoli” sulle risorse rappresentano una deroga al

principio di unità del bilancio che, “insieme a quelli di integrità ed

universalità, costituisce profilo attuativo dell'art. 81 della

Costituzione” (cfr. Corte cost. sentenza n. 184/2016).

La seconda è che la loro corretta valorizzazione, essendo parte

integrante del risultato di amministrazione, ridonda inevitabilmente

sulla sua corretta rappresentazione e, in particolare, su quella

42 funzionale a dare conto della capacità di spesa effettiva dell’Ente

(risultato di amministrazione di cui alla lett. E del prospetto

dimostrativo).

Come evidenziato dal Giudice delle leggi «(..) il carattere finalistico della

deroga non consente interpretazioni o distinzioni di sorta all’interno della

contabilità regionale, poiché «la natura esclusiva del vincolo di destinazione

delle risorse […] e la sua precipua funzionalizzazione alla realizzazione di

un programma [costituisce] scelta finanziaria di fondo della previsione

statale […], senza che a tali fini siano necessarie altre spiegazioni» (sentenza

n. 38 del 2016).

Questa eccezione è riconducibile alla clausola generale in materia

contabile che garantisce l’esatto impiego delle risorse stanziate per

specifiche finalità di legge (cfr. Corte cost. sentenza n. 70 del 2012).

La corretta perimetrazione della fattispecie derogatoria risponde

proprio all'obiettivo di non alterare l'equilibrio del bilancio (cfr. Corte

cost. sentenza n. 279 del 2016).

In quest’ottica, contrariamente a quanto sostenuto dall’odierno

ricorrente, il giudice contabile – nell’ambito del giudizio di parifica -

riveste una specifica posizione “differenziata”.

La circostanza che il risultato di amministrazione debba riportare

nella parte vincolata i vincoli di specifica destinazione dell'entrata alla

spesa previsti dalla norma nazionalenon costituisce un’opzione, rimessa

alla volontà del decisore politico, nell’ambito della dialettica con la

collettività, ma uno specifico obbligo a cui attenersi ai fini di

predisporre un bilancio “legittimo”.

43 L’alterazione – per difetto – del risultato di amministrazione nella

parte in cui non contabilizza – tra i vincoli – il corretto ammontare di

fondi, rientra nel fulcro dell’attività di riscontro svolta nell’ambito del

giudizio di parifica.

Tale illegittimità ridonda in via automatica sul rendiconto, in termini

di sincerità dei suoi saldi e, in particolare, di quello “disponibile”, con

tutte le conseguenze a questo connesse in termini di attendibilità delle

poste contabili e di pregiudizio per l’equilibrio finanziario anche

prospettico.

Nel caso all’esame, quindi, contrariamente a quanto sostenuto dalla

difesa regionale, non vi è alcuno spazio per la c.d. parifica con riserva.

Si precisa, per inciso, che alla luce della specifica connotazione

“dicotomica” della decisione, la “parifica con riserva” non si presenta

come un’”opzione decisoria”, ma piuttosto come “un’opzione

espressiva” atta ad evidenziare l’impossibilità, allo stato degli atti, di

addivenire ad un “riscontro” della legittimità o meno di una posta

contabile. Infine, alla luce delle doglianze formulate dall’odierno

ricorrente, si osserva che non è il diniego di parifica a provocare

l’emersione o il peggioramento di un disavanzo e, quindi, la necessità

di azionare la leva fiscale per porvi rimedio. Tale circostanza discende

in via diretta da una non corretta articolazione del bilancio, nella

misura in cui non ha valorizzato i vincoli sulle risorse, nei termini

disposti dal legislatore nazionale, con conseguente alterazione della

rappresentazione della capacità di spesa effettiva dell’Ente.

5. Essendo state trattate anche questioni nuove in giurisprudenza va

44 disposta la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

La Corte dei conti, a Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale

composizione, rigetta il ricorso. Spese compensate.